文 / 赵安然（住房城乡建设部政策研究中心助理研究员）
随着城市步入存量发展的新时期，存量房屋规模大、老龄化凸显、安全隐患突出，传统的住宅专项维修资金难以满足日益增长的住房维修改造需求，其管理面临困境。
鉴于此，各大城市纷纷开始完善房屋从开发建设到维护使用的全生命周期基础性制度，并建立房屋体检、养老、保险等制度，形成房屋安全长效机制。其中，杭州市结合资金市级统管模式试点改革工作，在促进专项维修资金高效管理、简化使用等方面开展了有益探索。本文通过对“杭州经验”的基本做法、存在问题进行分析，并提出对策建议，以期推动城镇住房可持续维修改造，加快形成制度化的资金投入机制。
杭州市专项维修资金管理的基本情况及经验做法
杭州市自1997年12月启动、2002年2月起全面开展物业专项维修资金归集工作，根据《关于公布杭州市物业维修基金具体标准的通知》（杭房局〔2005〕号）显示，专项维修资金缴交以不带电梯物业35元/平方米、带电梯物业65元/平方米的标准执行，此后一直未做出调整。截至2023年8月底，全市物业专项维修资金累计归集301.5亿元。从主城三区来看，缴交覆盖率达到60%—70%，但维修资金使用率较低，全市仅为4.3%。
为进一步加强维修资金统筹管理，提高资金使用率，杭州市采取四项举措。
第一项，通过市级统管、区县经办的备用金管理模式强化管理规范性。
在原属地管理模式下，审计署发现区县在维修资金管理上存在资金挪用、保值增值能力差等问题，增值利率仅为1%多，而市级管理的规范性则更强。于是，自2022年9月起，杭州市开展市级统管资金改革试点，明确由市级维修资金管理机构负责资金归集、存储、核算和信息系统建设维护，区级负责资金拨付和日常监管等工作。截至2023年8月底，区县新归集资金已统一交存至市级归集银行专户，原有资金已实现“应归尽归”。据相关负责人统计，改革后市级统管的资金规模将多出三分之二。在此基础上，由市级专户定期（一般为半年）拨付相应额度备用金至各区、县（市）专户，用于日常资金拨付。目前备用金规模大概3000万元，仅占区县专项维修资金归集量的0.5%，但该模式有利于实现资金安全和保值增值，提高管理的规范性。
第二项，设立简易程序提高维修资金使用效率。
根据《中华人民共和国民法典》和《住宅专项维修资金管理办法》，资金使用须遵循“双三分之二”表决原则。但实际中多为线下表决，组织业主参与表决难度大，维修资金申请使用难。针对此困境，杭州市设立资金使用简易程序，并在2021年修订的《杭州市物业管理条例》中进一步扩大简易程序适用范围，在电梯、消防设施等涉及公共安全的维修项目基础上，将“外立面脱落、围墙道路坍塌、屋面外墙渗漏、排水设施严重堵塞损坏”4种居民经常遇到的急需维修情形纳入。出现上述情况的，维修方案经业主委员会审核同意并经所在街道办事处、乡镇人民政府确认后，可直接申请使用维修资金，无须业主表决。据物管中心统计，近3年简易程序占使用量的40%-50%，2022年专项维修资金约24.2%用于房屋渗漏维修、29.6%用于电梯维修、23.7%用于消防设施设备维修，破解了资金“动用少、使用难”的情况。
第三项，针对消防项目提高维修资金使用强制性。
保修期满后的消防设施设备作为共用设施设备，其维护、更新、改造根据《杭州市物业管理条例》规定，可通过一般程序（“双三分之二”同意）和简易程序（经业主委员会书面同意无需表决）两种方式申请使用物业专项维修资金。但用于消防项目的资金使用仍存在困难，一是业主消防安全意识不健全，表决较难通过；二是部分小区未成立业委会，不能采用简易程序；三是业委会认为消防设施改造不如电梯改造等重要，从而不愿意动用资金。针对消防设施维修困境，杭州市2017年出台《关于进一步明确消防设施设备维修申请使用物业专项维修资金相关程序的通知》，规定保修期满后的消防设施设备严重失修，存在重大火灾隐患，经公安消防部门责令改正通知后，业主不进行维修、更新、改造的，由属地区政府组织或者指定有关单位代为维修、更新、改造，所需费用可从已建有相应物业小区的物业专项维修资金中列支。该规定体现了效率和公平的权衡，当业主怠于行使自己的维修义务，政府应该强制执行。
第四项，探索使用维修资金购买电梯保险实现长期管养。
杭州市大力推进电梯安全治理的改革创新，于2019年在拱墅区率先开展投保电梯全生命周期综合保险申请使用物业专项维修资金试点工作。维修资金投保是对物业服务费的“补充”机制，当物业服务费中电梯日常检验维护费用和物业经营性收益不足以支付全部保费时才可申请使用维修资金。首次投保使用维修资金需满足“双三分之二”原则，再次申请可由业委会按简易程序操作。维修资金拨付限额根据电梯性质、使用年数，按照保费金额的相应比例确定（表1），以年为周期拨付。该机制有助于缓解电梯管养压力，试点期间，累计300台次电梯申请使用65.05万元专项维修资金投保，承保电梯故障率同比下降20%以上，大修速度提升90%以上，投诉率下降33%以上。
杭州市专项维修资金管理存在的问题
杭州市在开展住宅专项维修资金管理试点改革工作后，也发现了很多新问题，主要可归为三大类。
其一，对维修资金归集缺乏强制性约束手段。目前杭州市仅规定新房销售的物业专项维修资金，由建设单位代收代缴，区县政府在办理房屋竣工验收备案之前通过系统核验物业专项维修资金交存情况，但对于未按规定按时足额缴纳者缺乏强制性约束措施。此外，对于二手房交易并未出台明确政策要求业主补足专项维修资金，对于大多尚未进入市场交易的存量房也缺乏有效的资金归集机制。
其二，简易程序和消防、电梯相关维修资金使用机制缺乏上位法支撑。虽然杭州市在物业管理条例修订后增加了简易程序，但对于其突破“双三分之二”表决机制的规定难以在《中华人民共和国民法典》《住宅专项维修资金管理办法》等上位法中找到依据。同时，也缺乏配套政策或补充规定防范物业服务企业借机转嫁成本，以简易程序侵犯业主利益。此外，杭州市创新探索的消防项目可由基层政府代为维修、划转专项维修资金的做法以及使用维修资金购买电梯保险机制均缺乏上位法的背书，限制了其推广力度。电梯保养原本需要物业费投入的部分和申请维修资金的职责边界需通过政策法规进一步厘清，防止出现将保修责任转嫁到专项维修资金的情况。
其三，小区公共收益难以有效补充专项维修资金。新修订的《杭州市物业管理条例》中规定小区共有收益主要用于补充物业专项维修资金，但并未要求具体的补充比例和周期等。因此，实际执行的小区很少，部分小区宁愿选择将经营性收益给业主“发红包”也不补充维修资金账户，究其原因是存入后申请资金使用的审批流程过于复杂，一般3—5个月都拿不到钱，而钱由业委会保管则在一定额度内无需业主表决即可决定资金使用。另外，和其他典型城市如武汉相比，杭州市物业费标准偏低，导致需要用更多经营性收益弥补小区公共部位设施设备维修的资金需求，进而削弱了其补充专项维修资金的能力，形成恶性循环。
对于完善住宅专项维修资金管理的对策建议
通过总结“杭州经验”，笔者对于各地进一步完善住宅专项维修资金管理提出以下对策建议。
首先，形成可复制清单，推广杭州特色经验。维修资金的有效管理和使用是长期以来的制度难题，在这些方面，可将杭州市试点的市级统管、区县经办的备用金管理模式，维修资金适用简易程序、消防项目、电梯保险等特色经验总结并形成可复制清单，在与之类似的经济发达地区予以推广。此外，对于电梯保险机制，当前可以拱墅区为典型，不断增加试点小区，做大电梯综合保险资金池，以点带面，监控保险公司资金平衡情况。借助电梯投保中覆盖全生命周期的商业保险理念、物业费和专项维修资金共同负担保费以及“以小博大”撬动保险资金的理念，为住房养老金制度设计提供借鉴。
其次，建立一二手房交易与专项维修资金缴存联动机制。可参考杭州市经验，针对新建商品住房，建立商品房预售资金释放和维修资金缴存联动机制。若楼盘竣工时开发商尚未代业主及时足额缴纳维修资金，则委托预售资金第三方托管机构将可释放的预售资金定向缴存补足维修资金。对于二手住房，建立二手房交易和维修资金余额审核联动机制。若未交存维修资金或维修资金不足首次交存额的一定比例（如30%），则无法进行交易，通过强制性手段保证维修资金“应归尽归”。
再次，在上位法中明确适用维修资金使用简易程序的具体内容。加强顶层设计，在《中华人民共和国民法典》《物业管理条例》《住宅专项维修资金管理办法》等上位法中明确适用维修资金简易程序的具体内容。如房屋渗漏、外墙及附着物脱落、电梯消防设施故障等，可无需经过业主表决。同时，对于利用简易程序恶意规避表决程序、滥用维修资金的行为，探索通过建立“黑名单”制度等方式加大处罚力度。此外，还可先以地方性法规的形式，将电梯保险、消防项目使用专项维修资金的经验制度化，再进一步完善上位法相关规定。
最后，推动形成小区公共收益补充维修资金的长效机制。一方面，可对《物业管理条例》出台补充细则，明确使用小区经营性收益补充专项维修资金账户的具体比例和频率等要求，禁止将经营性收益直接返还给业主。对于将经营性收益存入维修资金专户的业委会，简化资金提取审批程序，如在一定限额范围内用于小区公共维修事项的资金可由业委会直接申请、公示，无需经过业主表决等。
另一方面，对于年限久远、公共部位维修需求较大的老旧小区，探索将物业管理双方的权利义务关系和物业费收取纳入强制性规定，并建立业主诚信档案，引导居民增强居住购买服务意识。同时，在《物业管理条例》和《物业服务合同》中，明确界定物业服务企业的权责边界，避免一些本应由物业服务企业承担的维保事项却由政府相关部门或全体业主买单，减少物业费对公共收益的侵占，进而促进公共收益对维修资金的有效补充，形成“良性循环”。（原载于《中国物业管理》杂志2024年第2期）