一、背景
社区是城市的细胞和基本单元，是城市赖以存在和发展的基础，也是实现社会和谐的基础与保证。在城市化的进程中，社区已成为完善城市功能、提高城市管理水平和居民素质、维护社会稳定的重要载体，充分发挥社区在加强和创新社会管理工作中的作用，是提升城市化水平、构建和谐社会的必然选取。随着改革开放的不断深入与城镇化进程不断加快，社区的地位和功能发生了重大变化，社区已成为各种社会群体的聚集点、利益关系的交汇点、社会组织的落脚点，和谐社区建设的重要性日趋凸显。加强和创新社区居委会在物业管理服务体制中作用，已成为构建和谐社区的迫切需要。
社区管理与物业管理的深度融合是大势所趋。社区是聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。随着传统“单位社会”的逐步消解和社会管理重心的下移，社区管理与物业管理的交融性日益明显。社区管理是在政府的指导下，社区职能部门、社区单位、社区居民对社区的各项公共事务和公益事业进行的自我管理。物业管理则是一定的组织或个人对房屋及配套的设施设备和相关场地进行维修、养护、管理，维护相关区域内的环境卫生和秩序的活动，是通过对物的管理从而实现对人的服务。
社区管理是一个大系统，物业管理作为社区管理的子系统，对社区管理起着重要的支撑作用。社区管理的内容与物业管理的内容在许多方面是一致的。如社会治安、公共卫生、绿化美化、环境保护、邻里关系等，双方的目的和任务是完全一致的。物业服务工作包含着社区服务的内容，社区服务寓于物业服务的实际工作中，由于社区管理与物业管理目标的交叉性，使两者无论在实践层面还是在政策法规层面都在逐步走向融合。
2016年2月6日国务院《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》（十六）优化街区路网结构。对今后小区规划提出了新的要求，即：小区的非封闭性要求，打破了原有的物业管理区域，非封闭小区将会成为主流，由此给业主委员会的成立带来更大的困难，主要是物业管理区域相对松散了，带来的是民主自治议事范围的缩小，也对今后管理工作提出了更高的要求。另外，由于物业管理中业主在身份上都具有两重性，相对物业公司而言他们是业主，但相对居委会而言他们又是居民。业主通过业主大会维护自身权益是合理的，而居民通过居委会的居民代表会议同样可以维护自己的正当权益。居民和业主在概念范围上并不完全相同，前者不再包括业主概念中的开发商在内，因此，居委会在替居民维权的过程中就更有可能体现出公平与公正。
二、存在的困难与问题
尽管社区物业管理取得了一定的成绩，但目前社区物业管理体制还不能适应当前物业管理形势与任务的需要，社区物业管理服务还不能满足居民日益增长的服务需求，还存在诸多的困难，主要表现为：
（一）随着社区的建设和发展，物业管理工作进入了快速发展阶段，但是，业主委员会作为现代社区物业管理的伴生物，却始终没有跟上步伐。而我市目前的作用尚未发挥，究其原因，业主委员会这一桥梁的作用没有发挥是很重要的一个方面。业主委员会是代表广大业主利益的组织机构，是沟通业主和物业管理公司的桥梁，一个住宅小区如果没有业主委员会，物业管理公司就可以单方面作决定，缺少监督，业主的利益就得不到保障，社区管理也缺少了齐抓共管、建设文明的渠道。
（二）业主委员会“四难”情况并存
1.成立难
一是建设单位和前期物业企业对成立业主委员会态度消极。业主委员会的成立，是通过业主大会会议选举产出。根据《山东省物业管理条例》的规定，建设单位或前期物业企业应将业主入住情况及时报告物业主管部门和街道、乡镇政府，以便相关部门能及时掌握相关情况启动召开业主大会。但现实中建设单位或前期物业企业往往会认为成立业主委员会会对其活动形成制约，因而态度消极，往往不会主动报告甚至隐瞒业主入住情况，而相应的制度设计对此无任何应对之策。
二是部分业主委员会成立的动机目的偏离。调查发现，我市业主委员会的设立，其成立因素中“维权型”占相当比例。一些业主由于在购买或使用房屋的过程中感到自身的权益受到了损害，而在与开发商或物业公司交涉过程中觉得势单力薄，需要联合起来与开发商或物业公司抗衡，因而力促成立业主委员会。这种情形的业主委员会，其对抗情绪浓厚，其设立的不确定因素很多，不管最终设立的结果如何，必然是以维权开始，最终以维权结束。
三是组织难。社会上除极少数单位小区外，大多数小区都是零散住户，户与户之间几乎不来往，业主想维护自己的权益却没有组织依靠、没有说话的地方，即使业主都有成立业主委员会的愿望，也不知怎样发动、找谁组织！
三是业主意见统一难。目前物业管理领域，业主利益多元化格局已经形成。由于牵扯到各方利益，业主对业主委员会的诉求各异，甚至相互对立，导致业主委员会迟迟不能成立。据统计，中心城区业主委员会成立还不足40%。如我市启明海景嘉园小区建成后，相关部门多次组织召开业主大会，选举业主委员会，但一直召集不起来。2014年12月，在相关部门的力推下，选举产生了业主委员会，但由于停车收费纠纷，受到部分业主指责的业主委员会撂了挑子。后来虽然相关部门多次重新组织选举业主委员会，但由于部分业主的对立，致使业主委员会选举无法正常进行。
四是基层政府心有余而力不足。根据相关规定，符合首次业主大会会议召开条件的，街道办事处或乡镇人民政府应当在三十天内组建筹建组。而基层政府工作千头万绪，而要做好业主大会的筹备以及业主委员会的选举工作需要付出大量精力，因此基层政府往往此工作有心无力。
2．运行难
一是业主参与意识低。业主参与小区公共事务决策的积极性不高，对涉及的公共事务，大部分业主缺乏关注度，态度漠然，导致业主委员会的工作和决策缺乏广泛的群众基础。很多业主只关注跟自己切身相关的物业管理费有没有变动，在对小区物业重大事件表决时，往往是“事前不关心，事后很热情”，导致业主委员会工作开展难、决策执行阻力大。
二是经费和报酬难落实。虽然相关的法律法规规定业主大会与业主委员会的活动经费及执行委员、委员的报酬，从业主共有部分的收益中提取或者由全体业主承担，但在实践中由于经费和报酬来源渠道的不确定性，许多业委会成员工作中付出了大量的精力，却无法获得相应的回报，再加上一些业主对业主委员会工作的不理解，导致许多业委会成员有种“出力不讨好”的感觉，工作热情低。
3．监管难
一是街道办事处、乡镇政府、包括社区居委会指导和监督业主委员会工作的职能被虚置。相关法律法规规定，街道办事处、乡镇政府、包括社区居委会对业主委员会工作负有指导和监督的职责，但对于如何指导和监督，应当履行哪些具体的职能却没有明确，导致这种指导和监督处于一种无所适从的状态，随意性很大。另一方面，业主委员会作为业主向社会各方反映业主意愿和要求、并监督物业管理公司管理运作的民间性组织，与社区居委会在居民自治方面存在着重叠，街道办事处、乡镇政府对业主委员会行为缺乏行之有效的监管手段。
二是业主对业主委员会工作的监督难以落到实处。根据相关规定，业主委员会由业主选举产生，业主大会有权监督业主委员会工作，听取业主委员会的工作报告，改变或者撤销业主委员会不适当的决定。也就是说，业主对业主委员会的监督，主要是通过业主大会进行，而业主大会的召开，是由业主委员会负责召集。而现实中业主委员会很少召集召开业主大会，业主的监督难以落实。
4.发展难
一是业委会组成人员良莠不齐。 由于成立和筹备工作的不规范，使业委会组成人员的素质堪忧，调查中发现，少数业主委员会存在着成员采取不正当手段当选、有的甚至是开发商指定的问题。如我市观海社区侨乡广场业主委员会从未召开业主大会，许多业主只知道有业主委员会，但不知道业主委员会成员是谁，导致55%业主联名要求罢免业主委员会重新选举。
二是业委会自身行为缺乏规范。 有的业主委员会为筹集活动经费与物业企业搞灰色交易，利用小区公共资源谋私利，接受物业公司的财物馈赠等等。环翠区一小区业主委员会成立后，全然不顾法律规定，竟然欲与物业公司签订四十年的物业服务合同，后因业主的强烈反对而作罢。
三是工作方式亟待改进。有的业主委员会直接将自己定位为开发企业或物业公司的对立面，不仅起不到桥梁纽带作用，而且事事对着干，对开发企业或物业公司维权诉求强烈，致使双方对抗情绪较大，产生矛盾难以协调。
（三）业主委员会流于形式，难以发挥职能。
目前，很多业主委员会往往形同虚设，未能起到维护业主权益的作用。一方面，由于缺乏对业主委员会的有效制约和监督机制，使得有些业主委员会成员在其位不谋其职，忽视业主的权益，滥用职权，任意决定业主共同事务，损害了业主的共同利益。通过调研发现，一些业主委员会的成立往往伴随着“炒掉老物业、降低物业费、服务质量下降”的现象。另一方面，业主委员会的地位过于尴尬，许多决议只能靠业主自觉执行。由于时间和精力等原因，业主参加业主大会的积极性不高。多数业主往往会因一己私利而不顾全体业主利益或公共利益，使得业主大会或业主委员会的决议很难得到有效执行。这些都在一定程度上造成业主委员会不能发挥其职能。
（四）社区居委会与物业服务企业工作内容的融合与不同。由于作为社区治理结构主体的居委会、物业公司两方职责范围与实际功能定位存在差异（居民委员会和物业服务企业分别是居民自治管理机构与专业管理机构），他们是为居民服务的两个不同的组织机构，没有隶属关系，因在管理职能、作用及服务管理内容上有交叉、重叠，故在管理上“撞车”与“真空”现象并存，进而导致因职责及监管界定不清引发了诸多的问题和矛盾。
三、对策与建议
（一）切实转变观念，加大扶持力度
社区是社会管理的基础和落脚点，要充分认识社区居委会与物业管理服务在构建和谐社会中的重要好处，充分发挥社区的社会管理和社会整合功能，使之成为构建和谐物业管理的重要切入点和承载平台，以社区居委会代行管理的进步推动社会的全面发展。
（二）完善政策法规，为社区发展营造良好环境。
让居委会代行业主大会职能还在于明确赋予居委会代管资格，在我国物业管理发展的现有条件下，应该赋予居委会这种权利，采用多元化的物业管理体制，在有条件进行规范物业管理的成熟小区就组建业主大会进行业主的自治管理；而在居住人群复杂、难以建立业主大会或业主大会难于发挥作用的小区就不要搞一刀切，还是应该让街道、居委会出面，或者是由居委会和业主大会共同管理。当然，哪些小区可以交业主大会管理，哪些小区需要居委会维权，还需要法律的进一步明确划分。
（三）改进和创新联系群众机制，提高社区物业管理实效。
在社区物业管理方面，实现体制创新转型，扩大社区居委会的服务功能，构建“社区——业委会（居民小组）——楼长——居民（业主）代表”的网格化管理体系。充分发挥基层党组织的作用，使得居民（业主）遇到疑问或者困难时能够及时找到不推诿、负职责的组织，让他们的各项诉求有正常上传的通道，更好地促进居民（业主）与政府间的双向沟通与交流，减少或避免矛盾尖锐化现象。
（四）将居委会部分工作予以社会化
中共十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出“引入竞争机制，推动公共文化服务社会化发展。鼓励社会力量、社会资本参与公共文化服务体系建设，培育文化非营利组织”。鉴于目前居委会与物业公司职责交叉、管理过程中出现“撞车”与“真空”等存在状况，建议推动公共服务向社区延伸，即：推进居委会部分工作的社会化进程，将一些能够社会化的工作如公共文化服务推向社会，吸引包括物业经营主体在内的社会力量，来参与和推进社区建设，以此减轻社区居委会的负担。
目前，物业服务企业提供的各项服务已融于业主生活的点滴，“有事找物业”已经成了广大老百姓生活的一种习惯，自然就打通政策落地的“最后一米”，让幸福在群众家门口升级，进而打造“一站式”、“零距离”服务。
与此同时，增设由社区居委会为代表组成的监督委员会，对推向社会物业经营主体的社会化服务工作进行监管。如此，可极大的精简机构工作人员，提高工作效率、节省财政费用支开。
（五）由居委会代为行使业委会职责
目前社区物业服务中存在的矛盾焦点：
物业服务企业与居委会：不少物业公司所承担的任务，远超出了物业服务合同约定的服务范围。诸如小区邻里矛盾引起的物业纠纷、一些政府部门下派给居委会承担的事务、部分属于业主大会决定范围的管理责任等等，大多转压给物业公司。而物业公司又缺少相应的法定权限和资源手段，反而被推到了不少矛盾、冲突的风口浪尖。
业委会与物业服务企业：由于业委会的自身定位不够清晰，故在业委会的组建、换届和运行中都存在较多问题。在实践中，业委会出现未经业主大会授权擅自决策、擅自套用专项维修资金等情况时有发生，不仅侵害了业主的权益，同时引发了诸多矛盾。与此同时，还有部分业委会过分强调对物业管理的监督作用，干涉物业公司的具体业务，束缚了物业公司的正常管理，造成双方矛盾。
业委会作为业主大会的董事会，即：执行机构，承载着区域内沟通、协调、监督、维护等职责，被赋予了极大的权利。但因组织主体构成有限（业主委员会由5至11人单数组成），故无法承担并有效把控整个物业的监管，在业主共有资产管理、公共区域收益支配、维修资金使用等方面在无法律制度规范约束、制裁的情况下就易出现失控状况，如擅自决策、擅自支配、擅自套用公共收益或专项维修资金等情况，从而损害到全体业主的利益。
居委会作为基层群众性自治组织，是在《中华人民共和国城市居民委员会组织法》的指导下开展包括：民政、劳动保障、计划生育、党建、宣传、综合治理及安全生产等工作。其组织行为有法可依、违法必究、执法必严。如由居委会代为行使业委会职责，可有效的避免业委会在组织实施过程中出现天平失衡、中饱私囊等侵害全体业主利益的行为。
由此，建议充分发挥居委会的制度优势，由居委会代行业委会职责，创新制度设计、修订相关草案及条例，明确分工及职责，以此减轻社区居委会的负担、破解物业管理领域的各种难题。