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冯威:物业管理地方立法工作思考

发布: 2024-06-07     文章来源:     查看: 266次

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法学博士、山东大学法治中国研究所研究员冯威

 

进一步提高物业管理法治化水平,推动物业管理在法治轨道上高质量发展,应当以厘清物业管理地方立法属性为前提,以回答物业管理立法的时代命题为指引。

物业管理地方立法属性的界定根据

物业管理地方立法分为省级和设区的市级立法两个层次,考察既有立法,两个层次的《物业管理条例》在规范内容上并无本质区别,此类立法到底为何种属性,尤其是在部门法的划分中如何定位,主要界定根据有四:

一是立法权限。物业管理地方立法的直接依据是《中华人民共和国立法法》第八十条的规定,即“省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下,可以制定地方性法规”和第八十一条的规定,即“设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下,可以对城乡建设与管理、生态文明建设、历史文化保护、基层治理等方面的事项制定地方性法规”。物业管理省市两级立法权限的公约数是八十一条规定,从四类事项上看,物业管理立法属于“城乡建设与管理”和“基层治理”事务。综上可知,物业管理地方立法规定的是地方治理事务。

二是立法依据。立法依据是判断物业管理地方立法属性的又一观测口。考察若干件相关立法文本发现,2021年民法典施行后制定或修改的物业管理地方立法几乎都在第一条明确了以民法典和物业管理条例为立法依据。继而考察多件有关地方立法的说明不难发现,除上述法律法规外,中共中央办公厅《关于加强和改进城市基层党的建设工作的意见》(2019)、中共中央 国务院《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》(2021)、住房城乡建设部等十部委《关于加强和改进住宅物业管理工作的通知》等政策文件也是立法的重要指导,甚至是事实上的依据。因此,从这个角度看,物业管理地方立法是将物业管理相关民事基本法律、行政管理法规、社会治理政策文件等融入一部法规的制度努力。

 

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三是立法目的。立法目的条款反映立法者对该法的功能预期。考察物业管理地方立法关于立法目的的表述,其中的“公约数”主要包括:规范物业管理活动,维护业主、物业使用人及相关物业服务人的合法权益,营造良好的生活环境以及促进社会和谐稳定。在最近两年出台的相关立法中,也出现了关于立法目的的较新表述,展现出地方特色,比如“构建党建引领社区治理框架下的物业管理体系”“建设和谐宜居社区”(《北京市物业管理条例》,2024),“弘扬社会主义核心价值观”(《福建省物业管理条例》,2023),等等。从这些条款中可以发现:物业管理关系千家万户的安宁幸福,也是基层社会治理的重要阵地,推动物业管理工作融入社区治理体系,积极防范化解物业管理引发的矛盾纠纷,已然成为物业管理地方立法的基本共识。

四是立法内容。物业管理地方立法的内容是判断其属性的核心指标。梳理总结考察物业管理地方立法的主要内容,主要集中在三个方面:一是关于物业管理的规定,如物业管理区域的划定、物业使用与维护等内容;二是关于对物业管理进行监管的规定,如对物业服务提出刚性要求,又如《济南市物业管理条例》专设监督管理一章,规定了住房和城乡建设主管部门及其他行政主管部门相关的监管职责;三是促进社区/社会治理的规定,如指导业主成立业主委员会,推动建立党建引领下的物业管理协商共治机制、协调物业管理纠纷等内容。综上可见,物业管理地方立法的内容亦具有综合性、多元化特征,兼具权属厘定、行政监管和社会共治内容。

物业管理地方立法需要回答的时代命题

立法因应群众期盼和社会需求,是法治建设的一条基本规律,物业管理地方立法自然也需要回答若干重大的时代命题,择要有四。

一是加强业主共同体的组织化。物业管理地方立法要直面实践中业主委员会成立难、运行难、作用发挥不充分等突出的现实难题,将加强业主共同体的组织化作为重要目标,不断加强对业主组织化工作的指导、协助和监督。

 

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二是保障行政监管有效供给。针对小区物业管理纠纷多的特点,物业管理地方立法要加强行政监管工作,如加强行政执法力度,推进行政执法和城市管理服务进小区,重点查处违章搭建、毁绿占绿、弃置垃圾、违反规定饲养动物、违反消防规定等违法违规和侵占业主合法权益的行为、在筹备成立业主大会以及召开业主大会期间严重扰乱公共秩序的行为等;再如充实基层行政监管力量,明确各行政部门的监管职责,配备必要的公务人员等。

三是提升社区/基层治理水平。2023年,立法法修改,增加设区的市“基层治理”立法权限,这也意味着,基层治理可以根据城市的自身特点、地域文化、自然禀赋和经验传统开展制度建设,呈现百花齐放、不拘一格的地方特色。因此,物业管理地方立法应当立足地方治理需要,在提升社区治理水平上做文章、做增量。

四是化解矛盾纠纷。定纷止争是法的基本功能,也是物业管理立法的初心使命。物业管理地方立法应当总结物业管理中矛盾纠纷产生和化解的规律,以制度化的方式予以防范化解,如加强物业管理调解组织建设,发挥基层综治中心和网格员作用等,积极促进物业管理矛盾纠纷就地化解。

 

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综合考虑立法权限和立法目的,物业管理地方立法的主要任务集中于业主的建筑物区分所有权、物业服务合同两处。未来,物业管理地方立法的侧重有三:一是为业主共同体的组织化提供支持和指引;二是夯实物业相关行政监管、行政执法力量;三是法治融合自治、德治,促进社会建设。

 

本文节选自法学博士、山东大学法治中国研究所研究员冯威在物业管理行业“总对总”诉调对接机制试点工作推进会暨“良法善治与行业发展”物业管理法治论坛上的发言

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