服务向左 安全在右——浅谈物业服务企业房屋安全管理职责
文/仇晨卉（深圳市住房和建设局物业监管处副处长）
在房屋安全管理中，物的安全服务于人的安全，对物的服务是围绕着人的安全开展的。
笔者是一个刚入物业管理行业的“新手”，但偏偏甫一入行就开始负责安全管理工作，并且很不幸地参加了一次另又经历了两次较大事故调查。入行两年后笔者逐渐体会到安全管理工作很重要，安全管理“坑太多”，具体到房屋安全管理同样“不好玩”。难得有机会，笔者拟站在行政管理工作人员的角度，谈一谈个人关于物业服务企业安全管理职责的一些认识。笔者尽量措辞准确，尽量语出有据，同时引用一些必要的法规内容便于读者了解。
一、“不好玩”的房屋安全
物业管理业态多样，各业态中需与建筑物、构筑物打交道的十有八九。其中，房屋是指建筑物(构筑物)中供人们居住、工作、学习、生产、经营、娱乐、储藏以及进行其他社会活动的那一类。由于此类建筑内人员密集、生产生活行为多样，房屋安全呈现责任主体多、安全隐患种类多、隐患表现形式复杂、各类隐患间关联度高等特点。
(一)什么是安全
要讨论房屋安全管理，首先要明确什么是“安全”?现代汉语字典的解释是：安全是指不受威胁，没有危险、危害、损失。国际民航组织定义为：安全是一种状态，即通过持续的危险识别和风险管理过程，将人员伤害或财产损失的风险降低并保持在可接受的水平或其以下。
由此可见，安全包括人的安全和物的安全。而笔者以为，在房屋安全管理中，物的安全服务于人的安全，对物的服务是围绕着人的安全开展的。
(二)房屋安全管理“管”什么
从安全的定义出发，就可以看出房屋安全管理由房屋类建筑功用所决定。笔者认为房屋安全管理有以下几方面构成：
结构安全第一位。房屋作为建筑物，首要保证的是其建筑特征，因此确保建筑物整体稳定不变形、建筑牢固不倒塌、特殊时候无隐患是房屋安全管理的最基本要求。
配套设施设备安全很重要。房屋既然要提供给人们工作和生活，水、电、气、通信等生活基本保障类设施设备就必须稳定且有序地运转，防雷、太阳能等建筑功能加成的设备也需完好无损。
构件安全别轻视。本文中的构件主要是指建筑的外构件及附属物，诸如建筑幕墙、窗、棚、支撑架、拉索，甚至包括广告牌等等。它们有些对建筑结构起着辅助作用、有些体现了建筑审美、有些则是工作生活的附加物。
行为安全勿忘掉。这里的行为安全包括物业所有人、使用人和管理人使用、管理建筑间所开展的各类行为。包括二次装修改造、附属物搭设、设施设备维修保养，甚至包括电梯使用、门窗开合等貌似简单的日常行为。
笔者在日常工作中发现，人们重视建筑结构安全、设施设备安全而往往忽视了构件安全和行为安全。
二、房屋安全管理中物业服务企业到底“管”什么
物业服务企业在为房屋提供物业管理服务时，已然不可避免地参与到房屋的安全管理中。那么物业服务企业在房屋安全管理中，都应该管什么、怎么管?管到什么程度算是充分履职?笔者以为这不仅仅是个人的困惑，可能还是目前整个行业的困惑。
(一)可怕的工作逻辑
有困惑，必然是因为有问题。笔者以为现在物业服务企业房屋安全管理面临的最大问题不是技术上的，而是认识层面的。笔者认为现在社会上，甚至是物业管理行业内部都存在着一个不好的倾向，造成安全管理职责不明，管理链条不清。
可怕的“全覆盖”管理方式。物业管理委托人通常会认为既然请了物业服务企业，那么整个管理区域内发生的事情当然都由物业服务企业“搞定”，如果发生了安全事故，当然也是物业企业负总责。而大多数物业服务企业重业务承揽、轻责任划分，在进驻服务之后或者忽视与委托人进行安全上的权责划分，或者根本没有工作规划和安全管理意识，日常服务中完全是政府部门让管什么管什么，业主让干什么干什么。许多物业服务企业在其进驻服务的物业管理区域内俨然一副包打天下的姿态，完全忽略了其中包含的诸多“隐患”。
可怕的“无限责任”推断。“全覆盖”管理方式带来的是“无限责任”推断，台风暴雨天气发生内涝了，找物业;管理区域发生高坠了，找物业;小散工程进场施工要监督，找物业;零星作业有风险，找物业;停车场发生碰撞事故，找物业。在很多行政管理部门、社会组织和市民眼中，物业服务企业对管理区域的安全负有无限连带责任。
(二)物业服务企业该管什么
为了消除上述工作逻辑带来的不良导向和不良结果，准确把握物业服务企业该管什么尤为重要。要明确物业服务企业该管什么首先要确定企业在物业管理区域、房屋安全管理领域充当的是什么角色。《论语》说 “名不正则言不顺，言不顺则事不成”，由此可见，角色确定则工作职责确定，职责确定则行为模式和行为边界也就可以确定。
一是物业服务企业是从事物业管理工作的生产经营单位。在笔者工作过程中，曾多次听到物业服务企业甚至个别物业管理监管部门工作人员质疑“物业服务企业”是生产经营单位吗?适用于安全生产类法规吗?笔者认为，这两个问题的答案都应该为“是”。物业服务企业虽然是服务型企业，不具体从事物品的生产和销售，但企业所提供的服务也是一种商品，它应市场需求而生，为人们使用并消费，影响人们的生活和工作，带动了物资的分配，带来了经济和社会影响。而物业管理区域对于物业服务企业而言既是服务对象，又是生产经营场所。
二是物业服务企业应承担生产经营单位所需承担的法律责任和社会责任。这类的责任是企业全方位的责任，总结起来主要有以下几点：分层级的制度建设，即既要建立公司层面的安全管理制度，又要形成物业管理区域的相应制度;制度类别包括企业主要负责人及各岗位人员安全生产责任制度、安全生产教育培训考核制度、安全生产检查及事故隐患排查和整改制度、应急预案管理和演练制度。机构与人员配备，包括按企业规模设置安全生产机构、配置专兼职工作人员，明确机构和人员的工作职责，特殊岗位人员还需从业证、上岗证齐备。经费保障，包括安全生产经费列入预算、保障安全管理开支。提供安全生产条件，包括工作环境建设、防护及应急物资储备等。按层级开展安全生产教育和培训，包括法律法规、公司管理制度、各岗位工作手册和操作规程等各方面安全知识和技能的学习。
三是物业服务企业应承担物业服务合同约定服务事项伴生的安全责任。依据《中华人民共和国民法典》第九百三十七、九百四十一条和《深圳经济特区物业管理条例》第二条、第六十三条、七十五条、七十七条、七十九条的规定，结合前文关于房屋安全管理内容，笔者认为物业服务企业应当承担以下职责：共有物业部分的建筑物、构筑物、附属物和构件的安全管理;建筑配套设施设备的安全管理;委托给专业机构相关事项的指导、统筹和监督管理;已移交给专营单位经营管理的水、电、气、通信等设施设备的配合性管理;建筑内的秩序管理;提醒并督促业主或物业使用人履行专有部分安全管理职责。
具体的工作包括：在进驻物业管理区域服务的项目部(以下简称项目部)上建设一套与企业安全管理相对应、相统一的安全管理制度;为项目部提供安全经费保障、机构和人员保障，提供安全生产条件，开展教育培训;拟订具有可操作性的物业管理区域安全防范应急预案;在物业管理区域开展危险源识别并建立相应的档案;配备安全设施，完善安全标识;建立物业管理区域巡查、排查、整改制度，并建立相应的档案等。
需要格外提醒的是，一些物业服务企业或者为了节约成本，或者为了增加服务内容，在物业服务合同中还约定了，或者没有约定但实际提供了物业管理范畴之外的增值服务或附加服务，比如说超小型的建筑物本体维修工程、专有部分门窗等建筑构件的保养维修、业主和物业使用人权属内设施设备的养护等。对于此类业务，物业服务企业也应当承担起相应的安全管理职责。
四是进驻物业管理区域后伴生的其他法定安全责任。无论是基于易落地、易监管还是完善安全管理体系建设等方面的考虑，目前各级行政部门乃至立法机构都在不断明确物业服务企业在安全管理方面的责任。诸如，《中华人民共和国民法典》第一千二百五十四条规定，物业服务企业等建筑物管理人应当采取必要的安全保障措施防止高空抛物行为的发生;《中华人民共和国消防法》第十八条规定，住宅区的物业服务企业应当对管理区域内的共用消防设施进行维护管理，提供消防安全防范服务;《深圳经济特区物业管理条例》第六十四条规定，物业服务企业应当遵守安全生产、公共卫生、治安、消防、防灾管理等有关公共安全法律、法规的规定，制定物业管理区域安全防范应急预案。此类职责属于法定职责，不会因服务内容未约定而免除，但可以因事项委托而部分转移。
(三)如果发生事故，物业服务企业及相关责任人将面临什么
一是刑事责任。根据《中华人民共和国刑法》第一百三十四条规定、第一百三十五条规定，如因在生产、作业中违反有关安全管理的规定或安全生产设施、安全生产条件不符合国家规定等原因，造成重大伤亡事故或者造成其他严重后果的，相关责任人将承担刑事责任。
二是民事赔偿。如，《中华人民共和国安全生产法》第五十三条规定，因生产安全事故受到损害的从业人员，除依法享有工伤保险外，依照有关民事法律尚有获得赔偿的权利的，有权向本单位提出赔偿要求;第一百一十一条规定，生产经营单位发生生产安全事故造成人员伤亡、他人财产损失的，应当依法承担赔偿责任;《中华人民共和国民法典》第一千二百五十四条规定，物业服务企业等建筑物管理人未采取必要的安全保障措施防止高空抛物行为的，应当依法承担未履行安全保障义务的侵权责任。
三是行政处罚。遵照各类专业法具体执行，处罚对象包括企业和企业工作人员，处罚类型包括警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物(罚没)、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等。
三、不算建议的建议
前言种种讨论的都是物业服务企业的责任，那么下面笔者基于自身的工作经验，从行政管理工作人员的角度为物业服务企业如何加强安全管理工作提几个不算建议的建议。
(一)两手抓两手都要硬
在实际工作中，一些物业服务企业，特别是小微企业，经常将公司、项目部、物业管理区域的安全管理混为一谈，要么以总公司的安全制度代替项目部的制度，要么将项目部各岗位的作业指导书、操作规程作为物业管理区域的应急预案。但在行政部门安全检查督查，特别是事故调查时，无论是机构设置、人员配置、经费保障，还是教育培训、安全生产条件配备等各方面都是分层级进行考查的。因此，建议物业服务企业在日常安全管理时要抓总部、带项目，抓内部管理、重物业区域管理，最终做到两手抓两手都硬。
(二)进行必要的风险隔离
物业服务行业属于人员密集型的行业，往往一个项目的工作人员就过百。基于企业提高业务管理效率，提高项目独立核算能力，提升对安全生产类法规响应能力等多方面考虑，建议企业在总部、项目部的管理上进行合理规划，实现企业法人法律风险隔离。
(三)重视安全责任约定
物业服务企业面对的安全管理点多面广、主体众多，十分繁杂。目前少有物业服务企业养成了与物业管理各相关主体约定安全责任的习惯，导致物业管理区域发生安全事故后，责任难区分、难判断。在实际案例中，在责任约定不明的情况下，物业服务企业作为物业管理人往往难逃问责。因此，建议物业服务企业重视安全责任约定，约定方包括业主、承担专业事项委托的服务单位、进场临时作业的第三方、向企业购买服务的其他单位和部门。
(四)重视制度落实
安全制度建设诚然重要，但更重要的是制度执行。在安全检查、事故调查的时候，检查人或调查人坚持的是“不看广告，看疗效”。成文的制度是参考，各种制度执行记录、落实情况才是考查重点。因此建议企业不仅要重视制度建设，更要重视制度落实。
(五)重视档案建设和管理
所谓“有图有真相”，安全管理也是如此。如何确定物业服务企业是否履行或完整履行安全管理职责，行政部门考查内容除了现场的实地检查之外，很大一部分是档案核查。档案是记录企业管理、项目管理历史情况的载体。
纸短言长，关于物业服务企业房屋安全管理职责的分享就到此为止了。有人说，每个人心中都有一条塞纳河,左岸柔软、右岸冷硬，左岸感性、右岸理性。在笔者的认知中，物业管理行业也是如此，服务精神是行业的本质，所以要追求人本主义，要注重客户体验，工作时要有弹性，要常怀感性;但安全工作又让我们不得不严谨、规范、不厌其烦和耐得寂寞。但笔者想，就是因为有着两岸不同的风光，行业才会平衡发展、健康发展，整个行业才会有瑰丽风景和壮阔前景。
附录：建议关注的法规、文件
《中华人民共和国民法典》
《中华人民共和国安全生产法》
《中华人民共和国消防法》
《保安服务管理条例》(国务院令第564号)
《住宅室内装饰装修管理办法》(建设部令第110号)
《广东省安全技术防范管理实施办法》
《深圳经济特区物业管理条例》
《深圳经济特区市容和环境卫生管理条例》
《深圳经济特区规划土地监察条例》
《深圳经济特区消防条例》
《深圳经济特区特种设备安全条例》
《深圳经济特区城市供水用水条例》
《深圳经济特区生活饮用水二次供水管理规定》
《深圳市生产经营单位安全生产主体责任规定》
《深圳市房屋安全管理办法》
《深圳市既有建筑幕墙安全维护和管理办法》
《深圳市生活垃圾分类管理条例》
《深圳市排水条例》
《深圳市停车场规划建设和机动车停放管理条例》
《深圳市燃气条例》
《深圳市燃气管道安全保护办法》
《深圳市建筑物和公共设施清洗翻新管理规定》
《深圳市户外广告管理办法》
《深圳市新能源汽车充电设施管理暂行办法》
《深圳市小散工程和零星作业安全生产纳管暂行办法》